新时期的“宅改”（农村宅基地制度改革），始于2015年，至今已有8年时间。德清县作为“宅改”试点县，一直都走在改革探索的前沿，既取得了一系列全国首例的创新，也自然率先面临为数不少需要大胆探索的挑战。

回顾这8年的改革，无法绕过2018年德清县出台的《德清县农村宅基地管理办法（试行）》（下称《办法》）。这是国内“宅改”试点县首部基于“三权分置”出台的农村宅基地管理办法，集中体现了地方的“宅改”创新，率先明确了宅基地所有权、资格权、使用权的内涵定义，厘清了三权界线和权能设置，可以说具有标志性意义。

近年来的宅基地制度改革进程中，国家一直都禁止以退出宅基地资格权作为农民进城落户的条件。这也使得一部分农民进城落户之后，其宅基地处于低效利用状态。如何盘活闲置宅基地，显化宅基地财产性权益，就成为主要挑战之一。

(资料图)

从地方的实践来看，“宅改”确实事关农民切身利益，十分敏感和复杂，历来“稳慎推进”都是主基调。

显化宅基地使用权的有益探索

关于宅基地使用权，在“三权分置”后如何适度放活，一直是试点县大做文章之处。

2022年，德清县为钟管镇干村的村民杜正芳，发放了20万元贷款。这是公积金建制以来，全国首笔以宅基地使用权作为抵押的公积金贷款。值得关注的是，该创新面向德清县农村户籍的公积金缴存职工，且用于在宅基地上新建、改建农房。

“这是对显化宅基地使用权的有益探索。”钟管镇农业农村办公室副主任章斌对第一财经记者表示，由于公积金贷款利率显著低于商业按揭贷款利率，拿到贷款的农户，将有效减轻经济负担。

在显化宅基地财产性权益的探索中，除了允许抵押、出租、转让外，还包括有偿退出、有偿使用。

前述《办法》提出，各镇（街道）“指导行政村开展超标宅基地有偿使用、有偿退出等，加大中心村集聚力度，积极开展全域土地综合整治，保护耕地，切实提高农村宅基地节约集约利用水平。”

德清县农业农村局局长陈杨名对第一财经记者表示，关于有偿退出，县里面试点探索建立了多途径补偿机制。比如，通过拆迁安置退出宅基地、以城镇住房置换退出宅基地、货币化补偿后退出宅基地，探索出宅基地换“地票、地息”等多种形式；关于有偿使用，县里面出台指导意见，对有偿使用的范围、标准及资金管理进行原则规定，明确以集体经济组织为主体、以“村规民约”方式，探索建立农村宅基地有偿选位、超标宅基地有偿使用机制，并规定有偿使用费全部留村使用，用于保障新农村建设等内容。

然而，相当一部分农户仍不愿意退出宅基地使用权。莫干山镇庙前村村民徐慧聪就是其中代表。他对第一财经记者表示，在农村，执行“一户一宅”政策。农户可以选择不申请宅基地，如果申请的话，也不允许超标、多占。从长远来看，宅基地资源会越来越稀缺，即便在外面混的比较好的人，也有叶落归根的传统观念。即便自己不住，在民宿业发达的地方，也可用于出租。

莫干山镇劳岭村风貌。新华社图

徐慧聪认为，宅基地是一个长远保障，租给民宿公司20年，除了能够拿到不逊色于有偿退出的一笔费用，还能保留宅基地资格权。

下渚湖街道二都村村民洪有根，是为数不多的宅基地使用权退出者。他对第一财经记者表示，之前申请的宅基地，以及建造的农房，评估价150万元左右，拿到这笔货币补偿后，就相当于永久退出了宅基地资格权。

“总结来说，有钱的，不在乎补偿；没钱的，更不会退出。”钟管镇干山村党委副书记姚方松对第一财经记者表示，即便到外面读书、经商、当官后，村民一般也都要保留宅基地。

根据德清县官方之前开展的调查，不愿意暂时或永久退出的，占比36.96%。

之所以农户退出意愿不强，德清县“宅改”试点工作专班副班长陈玉杰对第一财经记者表示，一方面，与当地二三产业经济较发达，农村劳动力就地、就近转移比例高，和美乡村建设得环境好等因素有关；另一方面，也跟农户宅基地退出路径单一、缺乏多元化选项等有关。当然，这背后还是没有形成健全的市场机制，无法充分显化资格权市场价值，从而达到村民预期。

改革“停不下来”，一直在路上

“宅改”牵一发而动全身，经过8年试点，德清县也在挑战中持续大胆探索，出现了以官方文件形式明确“户”的定义、探索宅基地资格权、跨乡镇全域土地综合整治等“宅改”创新成果。

关于“户”的定义，德清县在调研基础上，结合本地风俗习惯和宅基地管理历史沿革，出台文件与公安户籍管理部门的“户”进行区别，科学合理界定“宅基地户”的标准。

陈玉杰解释称，农村宅基地的分配原则是“一户一宅”，但法律上对“一户”的定义并没有具体规定。在现实管理中，特别是户籍制度改革地区，一直存在公安部门和土地管理部门的分歧。

他提到，在试点改革中，德清县规范确定了分户主体资格。明确“夫妻”不得分户、独生子女的“父母与子女”不得分户、多子女的其“未成年子女与父母”不得分户等原则性规定，这为宅基地管理打下了基础。

关于宅基地资格权，前述《办法》提出了不少让人眼前一亮的探索。

具体来说，为保障资格权人“户有所居”，“在资格权人自愿的基础上，鼓励有条件的镇（街道）和村股份经济合作社通过建设集体公寓、置换城镇国有住房等方式”；资格权人没有宅基地且不申请落实宅基地的，可向县申请享受政府住房保障政策；资格权人未申请宅基地且不愿退出宅基地资格权的，可申请领取《农户宅基地资格权票》，并凭此申请居住补贴。

从“宅改”实践来看，德清县将宅基地资格权视为“公民住房权依托集体土地制度在集体成员身上的具体展开形式，是集体成员权的一项子权利，是集体成员向集体经济组织申请落实不超过规定面积标准宅基地建造住房的一项请求权”。该权利具有身份性、唯一性、平等性。

资格权登记簿是资格权登记卡（证）的集合

围绕这一定位，德清县在第一轮“土改”（2015年-2019年）阶段，就对宅基地进行确权登记，创造性地设置了“资格权登记簿”和“资格权登记卡”，前者由农村集体经济组织登记形成，后者由组织向农户发放。具体来说，农村集体经济组织在确认成员身份的基础之上，按照“一户一宅、限定面积”的原则，建立“农村宅基地资格权登记簿”，并向农户颁发“农村宅基地资格权登记卡”。同时，簿、卡报当地镇政府和县级国土部门审查备案后作为宅基地审批依据。

资格权登记簿、卡的创设，体现了“三权分置”要求

簿、卡的创设，体现了德清县“落实所有权、保障资格权、适度放活使用权”的要求，也因此得到农业农村部的肯定和支持。

具体来说，“落实”指不改变农村宅基地集体所有的性质，农村集体经济组织拥有分配内部宅基地、收回重新利用内部空闲宅基地等权力；“保障”指经认定的宅基地资格权不得无故收回，不得以退出宅基地资格权作为农民进城落户的条件等；最能让农户获得切实收益的“适度放活”指允许通过让渡宅基地和农房使用权，在符合规划和用途管制前提下，兴办新产业、新业态。

2020年12月，德清县颁发全国首批“农村宅基地资格权登记证”。由“卡”升格为“证”，这意味着对农户宅基地资格权更为正式的确认。徐慧聪认为，有证在手，老百姓就心里有底了，不怕无故失去宅基地。

全域土地综合整治一举多得

关于跨乡镇全域土地综合整治，可谓一举多得。以洛舍镇东衡村为例，该村是远近闻名的“中国钢琴文化第一村”。中心村集聚是东衡村农村土地整治项目的重要组成部分。

中心村一期，左为联排别墅，右为公寓房

“东衡村的中心村2013年就建好，次年还通上煤气，是全县首个通煤气的农村。至今，差不多都10年了，镇上还没有做到。”洛舍镇农业农村办主任应旭晨对第一财经记者表示，中心村集聚，有助于配套完善的基础设施，并高效利用农村土地资源，重塑农村的生产、生活、生态。同时，还能突破原先农村集体经济组织的封闭性。

由于整个中心村占地全部利用废弃矿山，东衡村被誉为“农村土地综合整治、中心村集聚、废弃矿山利用最完美的结合”。

应旭晨称，2009年12月，东衡村石矿企业全部关停，留下3000多亩的废弃矿山。随后，该村以全域土地综合整治为抓手，积极实施宅基地复垦、矿地复垦、村庄集聚，不但建设了现代型中心村，乡村面貌焕然一新。同时，还规划发展钢琴文化园、农业观光园、文化园等现代产业。

值得关注的是，由村股份经济合作社统一代建安置房，包括公寓房、联排别墅。前者建筑面积230平米，建安成本1600元/平米，农户只需支付600元/平米；后者占地面积120平米，建筑面积340平米，综合成本1100元/平米，农户只需支付900元/平米（中间套）或1000元/平米（边套）。至于旧房补偿，总体来看，每平米补偿600元左右，平均每户补偿约25万元。

这意味着，安置农户只需承担很低的成本，即可置换到人居环境更好的中心村。

据东衡村相关负责人介绍，2001年，两村合并后形成的新东衡村，耕地面积3500亩，通过复垦、全域土地综合整治，又多出了4000亩左右。2015年至今，通过集体经营性建设用地入市，出让346.69亩，获土地出让收益5463.87万元。而这部分资金能够很好覆盖中心村集聚的成本。

正在兴建的中心村二期

对于正在建设的中心村二期，该负责人提到，困难与机遇并存。比如，建材、人工等建设成本上升；二期占用了建设用地指标，存在一定成本，明显不同于一期只占用废弃矿地，不存在土地成本；此外，一期已经“打了个样”，尚未搬迁的老百姓，对集中居住的要求也水涨船高。然而，原先的废弃矿山已经填平，无法再通过占补平衡产生收益。当然，规划发展的现代产业，也值得期待。

“想不想改革，取决于基层。而且，改革要让利于民。”该负责人称。